一、關(guān)于減排政策工具的對比分析

1、推動溫室氣體減排的政策工具

    碳稅和碳市場是有效的碳定價工具，能夠?qū)⒍趸嫉葴厥覛怏w的負外部性內(nèi)部化，相較行政命令而言，效率更高、社會福利損失更少。碳稅和碳市場均遵循“污染者付費原則”，通過具體的碳價，鼓勵生產(chǎn)者和消費者將溫室氣體排放所產(chǎn)生的社會成本的一部分實現(xiàn)內(nèi)部化。

    碳市場能夠控制碳排放量，但存在價格波動；碳稅能夠控制碳排放成本，但排放量難以直接確定。在完全競爭、 完全信息和零交易費用的條件下，碳稅和碳市場可以達到相同的政策效果，兩者可以相互替代，只要將價格或者排放上限確定在邊際減排成本與邊際減排收益相等處即可。一般來說，碳市場是基于總量干預(yù)的環(huán)境經(jīng)濟政策，其實質(zhì)是控制碳排放量；而碳稅是基于價格的干預(yù)手段，其實質(zhì)是控制碳排放成本。

    行政命令、碳稅、碳市場三種政策工具市場化程度、效率依次升高，但執(zhí)行難度逐漸變大，因而在不同的減排階 段、面向不同的減排領(lǐng)域可能需要不同的政策工具組合。對比三種政策工具的優(yōu)劣勢：行政手段適合碳排放較快增長階段，以規(guī)劃控制等方式限制新增項目，快速降低新增排放；碳稅適合碳排放低速增長或下 降階段，可運用在參與方眾多、排放強度較低、邊際減排成本相近，而交易成本較高的領(lǐng)域，如建筑、交通部門 等；碳市場適合碳排放低速增長或下降階段，可運用在參與方相對有限、排放強度較高、邊際減排成本存在差異、 交易成本較低的領(lǐng)域，如電力、工業(yè)部門等。

2、碳定價機制在全球的應(yīng)用情況

    從全球來看，碳市場和碳稅均有較大范圍應(yīng)用。采用碳市場的有 1 個共同體、9 個國家和 20 個地區(qū)，從覆蓋面看，2021 年運行的碳定價機制（碳稅和碳市場）數(shù)量達到 64 個，覆蓋的溫室氣體排放量占全球溫室 氣體排放總量的 21.5%。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2020 年運行的碳定價機制數(shù)量為 58 個，覆蓋全球 15.1%的溫室 氣體排放量。2021 年增量主要來自于中國全國碳排放權(quán)交易市場的建立。

    從碳價水平看，無論采用碳稅還是碳市場，碳價均存在較大差異，中位數(shù)為 18 美元/噸二氧化碳當量，與實現(xiàn) 2℃ 溫升控制目標要求下的碳價水平還存在較大差距。世界銀行預(yù)測，為實現(xiàn)全球 2℃溫升控制目標要求，碳價應(yīng)達到 40-80 美元/噸二氧化碳當量水平，而目前碳價高于這一水平的溫室氣體覆蓋率僅為 3.76%，均為瑞典、瑞士、 列支敦士登等歐洲發(fā)達國家。

    從涉及的領(lǐng)域來看，碳市場普遍直接覆蓋電力和工業(yè)部門，大多通過覆蓋上游排放源的形式納入建筑和交通部門。國內(nèi)航空、廢棄物、林業(yè)等行業(yè)，碳市場涉及較少。

     碳市場適合覆蓋的領(lǐng)域排放占比很高，加之其適用邊界在不斷延伸，預(yù)計將加快發(fā)展，成為最主要的減排政策工具。一是碳市場覆蓋的電力部門和工業(yè)部門，二者排放的 CO₂在 CO₂ 排放總量中占比較高；二是碳市場能夠通過一些技術(shù)手段替代碳稅，擴展適用范圍。

3、我國減排政策前瞻

    在碳達峰前，預(yù)計我國主要采用“行政命令+碳市場”進行減排。一是推動我國二氧化碳排放達峰，重在控制排放增量。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。二是建立健全全國碳市 場，積極探索滿足碳排放要求的最低成本路線，將為碳達峰之后的深度減排階段做好體制機制準備。

    碳達峰至碳中和階段，預(yù)計我國主要采用“碳市場+碳稅”進行減排。碳市場至少覆蓋電力、工業(yè)等部門，排放量占比高，加之其具有靈活擴展能力，因此將是碳達峰至碳中和階段的主要政策工具。碳稅將作為碳市場的補充， 主要針對排放點多、面廣、濃度低的領(lǐng)域。

二、全球碳市場的架構(gòu)與發(fā)展

1、碳市場的構(gòu)成與運行

（1）碳市場的架構(gòu)

    碳市場通常包括一主一輔兩個市場。主市場為碳配額交易市場（碳排放權(quán)交易市場），交易主體主要為控排企業(yè)，交易標的為碳配額，實際排放量大于初始碳配額的企業(yè)可向存在富余碳配額的企業(yè)購買；輔市場為碳信用交易市場，交易主體主要為控排企業(yè)和自愿減排企業(yè)，交易標的為碳信用?？嘏牌髽I(yè)可使用碳信用完成配額清繳，但為了確?？嘏牌髽I(yè)有效減排，該使用量會存在限制，一般不超過控排企業(yè)應(yīng)清繳碳排放配額的 5%或 10%。

（2）碳市場的 Cap & Trade 模式

    碳市場采用總量控制和交易模式。根據(jù)政策要求確定年度排放總量上限，將碳配額分配給控排 企業(yè)，之后組織碳配額和碳信用交易，通過市場機制尋找成本最低的減排路徑?？偭可舷逈Q定了對控排行業(yè)的系 統(tǒng)性影響，而配額分配方式?jīng)Q定了對控排行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影響。

（3）碳市場的運行流程

    碳市場的運行大致包括三個關(guān)鍵節(jié)點：配額預(yù)分配，根據(jù)上一年度產(chǎn)量等數(shù)據(jù)預(yù)分配目標年的配額。配額最終核定，次年對目標年的實際排放進行核查，對配額進行最終核定，若與預(yù)分配不一致，則多退少補。配合清繳，控排企業(yè)完成目標年的配額清繳，其中配額不足的企業(yè)可通過購買碳配額、碳信用等方式完成清繳。

2、全球碳市場的總體架構(gòu)

    理想條件下，全球形成統(tǒng)一碳市場。通過在不同控排主體、不同行業(yè)、不同國家之間碳配額的充分交易，實現(xiàn)碳排放權(quán)在全球的最優(yōu)配置，同時形成最低成本的減排路徑。

排放總量的確定：基于溫升控制目標確定全球剩余碳排放預(yù)算，然后結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展等因素，確定年度排放總量限額。

碳配額的分配：基于一定原則，將全球年度排放總量限額分配至各個國家，各國進一步分配至各個控排主 體。

碳配額的交易：將全球所有控排主體納入統(tǒng)一的碳交易市場，使其能夠直接、充分地進行碳配額交易，以此最大程度降低減排成本。

三方面因素限制了理想條件下的全球統(tǒng)一碳市場的形成，約束了其發(fā)展形態(tài)。

一是碳配額在國家之間的分配面臨巨大爭議，在較長一段時間內(nèi)全球碳配額交易市場或難以形成，國家/經(jīng) 濟體之間或僅能夠通過一些國際減排合作機制，開展有限的碳信用交易。從碳配額分配的可行性看，若要滿足 1.5°C/2°C 溫升控制目標，全球碳排放需要立刻下降，爭取在 2050 年/2070 年左右實現(xiàn)碳中和，但實際上全球碳排放至今仍持續(xù)保持上升，全球碳配額總體不足背景下，難以向各國分配碳配額?！毒┒甲h定書》下的國家碳配額交易僅面向發(fā)達國家，其執(zhí)行情況尚且如此，若要面向全球所有國家，其難度可想而知。

    二是減排初期各國成本差異巨大，大量控排企業(yè)進行國際碳交易有可能擾亂國家的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)部署，構(gòu)建國家/經(jīng)濟體層面的碳市場并以此為主推進碳交易，或為更加現(xiàn)實的方式。碳市場尋求碳排放權(quán)的最優(yōu)配置， 而國家發(fā)展需要考慮產(chǎn)業(yè)鏈完整、就業(yè)情況等多方面因素，二者或難以完全契合。因此，以國家/經(jīng)濟體碳市場為主，在考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求等條件下引導(dǎo)控排企業(yè)減排更加切實可行。這種模式雖然有可能損失一部分效 率，但國家將獲得宏觀調(diào)控自主性。

    三是國際碳市場、國家/經(jīng)濟體碳市場難以一次性覆蓋所有排放源，在發(fā)展初期國家/經(jīng)濟體內(nèi)部可能還會存 在一些小型市場，作為前者的補充。

    在理想情景下考慮現(xiàn)實約束，全球碳市場將主要包括國際碳市場和國家/經(jīng)濟體碳市場兩個層面。國際 碳市場在未來相當長的一段時間內(nèi)將主要開展碳信用交易，且交易規(guī)模較為有限。國家/經(jīng)濟體碳市場是主體， 作為各國推進減排的重要政策工具；國家/經(jīng)濟體碳市場內(nèi)部，可能存在一些小型市場，主要覆蓋前者未涉及的行業(yè)、領(lǐng)域。國家/經(jīng)濟體碳市場之間，碳定價水平的差異影響產(chǎn)品競爭力并可能導(dǎo)致“碳泄露”問題。這將會產(chǎn)生兩種影響：一是不同國家/經(jīng)濟體碳市場進行連接，市場交易將拉平二者碳定價水平，商品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)即支付相同的碳成本，之后可開展自由貿(mào)易；二是高碳定價國家通過構(gòu)建碳邊境調(diào)節(jié)機制，在國際貿(mào)易環(huán)節(jié)拉平進口商品與國內(nèi)商品 的碳成本。

3、全球碳市場的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

   當前，全球碳市場建設(shè)總體呈現(xiàn)“下沉”特征：

    國際碳市場陷于停滯。碳配額交易市場，因難以在全球年排放上限、各個國家碳配額分配等問題上達成共識， 故一直無法建立；碳信用交易市場，受益于《京都議定書》設(shè)立的三種靈活合作機制推動?！毒┒甲h定書》于 2020 年到期，新的全球氣候協(xié)議《巴黎協(xié)定》開展了新合作機制探討，但距離機制出臺仍需時日。

    國家/經(jīng)濟體碳市場之間相互影響加深。一是開展碳市場連接的探索，瑞士碳市場于 2020 年與歐盟碳市場完成了連接；二是歐盟積極推進碳邊境調(diào)節(jié)機制，3 月 10 日，歐洲議會投票通過“碳邊境調(diào)節(jié)機制”議案，計劃 2023 年正式施行。

    國家/經(jīng)濟體碳市場加快建設(shè)。隨著 2020 年多國提出碳中和目標，更多國家/經(jīng)濟體開始推動碳市場建設(shè)。截至 2021 年 1 月 31 日，全球共有 24 個運行中的碳市場；有 8 個碳市場正在計劃實施，預(yù)計將在未來幾年內(nèi)啟 動運行；還有 14 個國家/地區(qū)在考慮碳市場這一政策工具在其氣候變化政策組合中所能發(fā)揮的作用。

    展望未來，自上而下的 Cap & Trade 模式難以推行，自下而上推動國家/經(jīng)濟體碳市場連接、逐步組建全球碳市 場將是可行途徑?！毒┒甲h定書》總體采用自上而下的管理方式，帶來各方爭議過大、難以形成共識等問題?！栋屠鑵f(xié)定》轉(zhuǎn)向自下而上的管理方式，規(guī)定各方將以“自主貢獻”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動，各方根據(jù)不同的國情，逐步增加當前的自主貢獻，并盡可能增大力度。在此政策背景下，結(jié)合上述理論和現(xiàn)狀分析，未來全球碳市場大概率將自下而上、由各個國家/經(jīng)濟體碳市場耦合連接而成。

    碳價相近國家的碳市場或?qū)⒅鸩竭B接。碳市場連接后碳價將趨同。邊際減排成本相近的碳市場連接，價格變化有限，對控排企業(yè)影響較小。瑞士碳市場于 2020 年與歐盟碳市場完成了連接，此后價格趨于一致。

    碳價差異較大的國家，或通過碳邊境調(diào)節(jié)機制、經(jīng)貿(mào)談判等方式，對碳市場施加間接影響。碳價差異較大的國家難以直接推動碳市場連接，而維持不同的碳價將對各國經(jīng)濟發(fā)展、出口商品競爭力產(chǎn)生差異化影響，因而碳價將成為國際競爭博弈的重要內(nèi)容。減排進度較快國家將通過碳邊境調(diào)節(jié)機制、經(jīng)貿(mào)談判等方式，對減排進度較慢國家的碳市場施加間接影響，提高后者的碳成本。

三、國際碳市場發(fā)展前瞻

1、《京都議定書》下的國際碳市場

（1）三大機制

    《京都議定書》為發(fā)達國家設(shè)定了溫室氣體減排目標，同時構(gòu)建了三大市場化的減排機制，推動全球低成本減排?！毒┒甲h定書》設(shè)定了量化減排目標，同時構(gòu)建了三種靈活合 作機制，推動發(fā)達國家締約方通過配額交易或減排項目合作等方式靈活地完成減排任務(wù)，同時使發(fā)展中國家獲得 相關(guān)技術(shù)和資金支持。

（2）執(zhí)行效果

    《京都議定書》時代，清潔發(fā)展機制（CDM）交易最為活躍，聯(lián)合履約機制（JI）次之，排放貿(mào)易機制（ET）關(guān)于分配數(shù)量單位（AAUs）等重點標的的交易較少。顯示出，國際碳信用交易市場發(fā)展迅速，而碳配額交易市場 發(fā)展緩慢。隨著《京都議定書》第一承諾期于2012年到期，發(fā)達國家參與度下降，加之歐盟等主要經(jīng)濟體進行了政策調(diào)整，CDM 和 JI    項目量出現(xiàn)快速下滑，結(jié)合目前各國政策走向判斷，未來國際碳市場仍將以碳信用交易 機制為主，但交易量和交易金額較為有限。

2、《巴黎協(xié)定》下的國際碳市場

    《京都議定書》第二承諾期于2020年到期，《巴黎協(xié)定》取代其成為全球氣候協(xié)議，建立了合作方法和可持續(xù)發(fā)展機制，形成自主參與的新市場機制。締約方可利用這兩種機制開展合作減排以達成國家自主貢獻，并在未來進一步提升減排力度。

    《巴黎協(xié)定》對于市場機制尚存在較多未明確之處，締約方間也存在大量分歧與爭議。預(yù)計未來較長一段時間內(nèi)，國際碳市場中，碳配額交易機制難以落地實施，仍將以碳信用交易機制為主，且交易量和交易金額較為有限。

四、歐盟碳市場與碳邊境調(diào)節(jié)機制

1、歐盟碳市場

    歐盟碳市場（EU ETS）至今已經(jīng)歷四個發(fā)展階段。目前覆蓋的行業(yè)包括電力和熱力生產(chǎn)、煉油、鋼鐵、建材、紙漿和造紙、航空、化工、石化、合成氨、電解鋁等。覆蓋的溫室氣體包括二氧化碳（CO2）、 氧化亞氮（N2O）、全氟碳化物（PFCs）。配額總量由歐盟直接進行總量控制，每年下降 2.2%；同時加快回收過剩配額，建立了市場穩(wěn)定儲備機制，2019 年到 2023 年間，24%的剩余配額將放入 MSR 中，2023年后MSR中超過上一年度拍賣數(shù)量的配額將會失效。分配方式以拍賣為主，占比超過 50%，計劃于 2027 年實現(xiàn)全部配額的有償分配；配額可跨期存儲，但不可借貸；允許使用國際碳信用，但使用 CERs 仍存限制。

（1）碳價分析

    歐盟碳配額期貨價格，初期由于規(guī)則不完善而出現(xiàn)波動，自2018年開始穩(wěn)步上漲。分析其價格波動原因，能夠得出三點結(jié)論：

    碳價何時會近0？配額過剩且無法存儲。第一階段（2005-2007 年）因歐盟成員國在分配配額時有很大的自 主權(quán)，加之以歷史法為主的配額分配方式，導(dǎo)致配額過剩；又由于第一階段配額禁止存儲至第二階段，因而 第一階段末碳價幾乎為 0。第二階段開始，配額可跨期存儲，此后碳價再未近 0。

    何時碳價會不斷下降？供給側(cè)在于過多的碳配額或碳信用，需求側(cè)在于經(jīng)濟危機沖擊、減排超預(yù)期等。第一階段至第三階段初期，歐盟碳市場配額+碳信用整體過剩，造成碳價的持續(xù)低迷，這一情況在第三階段中后 期建立了過剩配額回收機制后得以好轉(zhuǎn)。此外，經(jīng)濟危機沖擊帶來經(jīng)濟產(chǎn)出下降、減排超預(yù)期造成配額過剩也將造成局部時段碳價低迷。

    何時碳價會穩(wěn)步上漲？嚴格的總量控制、持續(xù)加強的控排預(yù)期和不斷提高拍賣占比。歐盟碳市場的主要變化有三：一是取消了國家分配方案，配額直接發(fā)放給排放源，實現(xiàn)了對配額總量的嚴格控制；二是制訂了長期減排規(guī)劃，為各方形成了穩(wěn)定的政策預(yù)期，配額總量每年下降幅度由 1.74%提高至 2.2%，稀缺性大幅提升；三是不斷提高拍賣占比，由第二階段的 10%，提高至 57%， 并計劃于 2027 年實現(xiàn)全部配額的有償分配。這三方面因素支撐了近年來歐盟碳價的穩(wěn)步上漲。

    對于碳信用價格，其上限為碳配額價格，下限由自身供需情況決定，供給過多時價格將接近0。歐盟 CERs 期貨價格和碳配額價格相比具有兩個特點：一是 CERs 期貨價格均低于碳配額價格，這一現(xiàn)象主要由交易規(guī)則決定。在進行碳配額清繳時，碳配額可以完全替代碳信用，而碳信用使用量存在上限，無法完全替代碳配額，因此在碳配額交易市場能夠出清時，碳信用價格一定不高于碳配額價格。當碳配額價格過高時，政府將會拿出額外碳配額進行拍賣，確保市場有效出清。二是 CERs 期貨價格從 2013 年至今持續(xù)低迷，低于 1 歐元/噸 CO2e。供給端，CERs 在 2012、2013 年大量簽發(fā)，需求端， 歐盟要求 2013 年之后只能使用最不發(fā)達國家 CDM 項目所簽發(fā)的 CERs，導(dǎo)致 CERs 供過于求，價格近 0。

（2）碳配額分析

    歐盟碳市場第三階段免費配額占比維持在 46%。免費配額主要包括 3 項，一是根據(jù)歷史法或基準線法分配的基礎(chǔ)額度，二是面向新進入者的儲備額度，三是因設(shè)備退役或產(chǎn)能產(chǎn)量變化等帶來的未分配額度。

    電力行業(yè)自 2013 年起碳配額全額拍賣。其中低收入成員國可將已分配給該國用于拍賣的配額免費分配給發(fā)電裝 置，以支持其升級電力系統(tǒng)，此部分占歐盟電力行業(yè)碳排放總量的 4.5%。2018 年歐盟發(fā)電行業(yè)碳排放 10.49 億噸 CO2e，低收入國家電力行業(yè)免費配額發(fā)放量為 0.47 億噸，占比 4.5%。

    制造業(yè)采用基準線法確定免費配額，同時兼顧碳泄露帶來的影響，給予受影響行業(yè)更多免費配額。總體來看，免費配額占比 80%以上。

2、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制

（1）政策背景

    歐盟在不斷提高減排目標過程中，面臨“碳泄露”問題。碳泄露是指對于嚴格減排的國家， 其國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)可能轉(zhuǎn)移到其他未采取嚴格減排措施的國家，導(dǎo)致前者減少的碳排放，被后者因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的新增碳排放而抵消。

    歐盟進一步控排需要降低工業(yè)部門免費配額占比，但擔心“碳泄露”，陷入兩難境地。歐盟碳市場主要覆蓋電力行業(yè)和工業(yè)部門，目前電力行業(yè)的碳配額已接近全額有償分配，進一步控排需要降低工業(yè)部門的免費配額占比。目前覆蓋的高碳行業(yè)占歐盟工業(yè)碳排放的94％左右，但是大部分仍然獲得相當比例的免費配額，為歐盟實現(xiàn)2050溫室氣體中和計劃帶來了困難。但如果減少這些碳密集行業(yè)的免費配額，又可能引發(fā)碳泄露，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

    歐盟提出碳邊境調(diào)節(jié)機制，意在確保進口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔相同的碳排放成本，以此 CBAM 提升自身產(chǎn)業(yè)競 爭力并實現(xiàn)更高減排目標。歐盟推行 CBAM，一方面能夠保護本國工業(yè)免受碳定價弱或無碳定價國家的外國競爭的影響，另一方面也能進一步降低內(nèi)部工業(yè)企業(yè)的免費配額占比，促使其作出更大減排努力。

（2）政策進度

    歐盟計劃于 2023 年 1 月落地實施 CBAM，2026 年正式征收相關(guān)費用。CBAM 在 2019 年 7 月即被歐盟委員會 主席 Ursula 提出，目前已進入立法程序。歐盟預(yù)計于 2022 年底完成立法，2023 年落地實施。

（3）政策內(nèi)容

    CBAM 目前覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥行業(yè)， 涉及上述進口商品的直接排放，碳價取歐盟碳市場的平均價格，并且存在抵扣機制，即進口商品對標歐盟商品，征收二者付出的碳成本的差值部分。

    關(guān)于抵扣機制，歐盟目前尚未明確其細則，結(jié)合歐盟征收原則和實操可行性來看，歐盟將依據(jù)免費配額占比不同、 碳定價的不同，要求進口商品補齊碳成本。CBAM 機制設(shè)立后，歐盟可以進一步降低工業(yè)免費配額占比，能夠提高對進口商品的征稅額；而出口國需要通過減少免費配額、提高碳定價予以應(yīng)對。

（4）政策前瞻

    歐盟完成立法并非易事，預(yù)計最終立法內(nèi)容與當前可能與當前草案存在較大差異。

CBAM 完成立法需要歐盟所有成員國同意。CBAM 采用歐盟普通立法程序。歐盟普通立法程序主要由三個機構(gòu)共同完成，分別是歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會。一般而言，歐盟委員會提出法案后，需要歐洲議會和歐盟理事會均投票通過才能完成立法。歐洲議會通過條件為簡單多數(shù)，即不少于 50%代表同意。特別地，對于外交、稅收等重要事項需要歐盟所有成員國通過才能完成立法，CBAM 正屬于此類事項。

     結(jié)合目前支持率和工業(yè)部門阻力來看，完成立法并不容易，立法內(nèi)容可能會有較大修改。進一步考慮 CBAM 設(shè)立后將降低工業(yè)部門的免費碳配額，目前歐盟工業(yè)界已提出強烈反對，因此預(yù)計立法難以一帆風(fēng)順。

    從宏觀上看，國際爭議將集中于兩點，且此兩點在短時間內(nèi)難以取得共識。（1）一個國家的碳定價是否等于其減排努力？推行 CBAM 的背后是希望各國付出相同的減排努力，由于各國資源稟賦、要素價格存在差異，因而相 同的減排努力往往不意味著相同的碳定價，至少應(yīng)按照購買力平價進行考量；（2）發(fā)展中國家與發(fā)達國家是否應(yīng) 當做出相同的減排努力？“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的核心原則之一，而歐盟 CBAM 尚未考慮此差異性。

    從 WTO 規(guī)則來看，CBAM 難以符合 WTO 核心原則，雖然滿足一些例外條款，或能夠設(shè)計出合規(guī)的機制，但預(yù) 計難以獲得共識。《碳邊境調(diào)節(jié)機制與世界貿(mào)易組織規(guī)則適應(yīng)性探討與啟示》研究發(fā)現(xiàn)，碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM） 與世界貿(mào)易組織規(guī)則適應(yīng)性存在國際爭議。分析《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）具體條款及相關(guān)經(jīng)濟體主張，從 規(guī)則一致性、適用范圍及正當性三方面來看，CBAM 的生產(chǎn)足跡屬性和貿(mào)易限制屬性使其難以符合世界貿(mào)易組 織的核心原則，但相關(guān)經(jīng)濟體可能從世界貿(mào)易組織規(guī)則的例外條款入手，設(shè)計合規(guī)的碳邊境調(diào)節(jié)機制。

（5）落地可能性

     從 2012 年歐盟將國際航空納入歐盟碳市場的經(jīng)驗來看，即使完成立法，國際反對意見較大時，也難以實際執(zhí)行。

CBAM 的影響程度遠超將國際航空納入歐盟碳市場，目前已引發(fā)諸多國家反對，即使歐盟完成立法，其能否真 正落地仍存在較大不確定性。亞洲國家對 CBAM 普遍持反對態(tài)度。美國對 CBAM 態(tài)度存在搖擺， 但由于其國內(nèi)尚未形成碳定價政策體系，因此不具備實施碳邊境調(diào)節(jié)機制的前提，預(yù)計在美國能夠自身設(shè)立 CBAM 前難以支持歐盟 CBAM。

（6）政策落地影響

    若歐盟 CBAM 超預(yù)期落地，在現(xiàn)行規(guī)則下，其影響仍然有限。

     影響范圍：歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制作為歐盟碳市場在邊境的延伸，其征收范圍應(yīng)為已納入歐盟碳市場的行業(yè)，主要 包括電力、工業(yè)。根據(jù) 7 月 14 日歐盟披露的 CBAM 立法草案，目前僅涉及電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥五個行業(yè)。

      影響程度：中國對歐盟出口中，CBAM 所涉行業(yè)的出口金額占比不超過 2%，歐盟碳市場所涉行業(yè)的出口金額占 比不超過 10%。利用海關(guān)總署 HS 分類數(shù)據(jù)進行影響上限估計，計算 CBAM 目前涉及我國對歐盟出口金額不足 2%；如果考慮 CBAM 進一步擴大至歐盟碳市場的全部范圍，該占比也不超過 10%。

影響分析：一是歐盟 CBAM 將逐步對進口產(chǎn)品生產(chǎn)全過程排放進行溯源，將帶來大量碳核查需求；二是在商品 生產(chǎn)過程中，短時間難以改變工藝流程，則使用綠電替代化石能源電量成為最簡單有效的減碳方法。預(yù)計非化石 能源發(fā)電市場化交易電價/綠證價格或?qū)⒊霈F(xiàn)上行；三是或?qū)⒓涌煳覈純r上 漲，縮小與歐盟碳價差距，以此將更多“碳稅”留在國內(nèi)。四是未來需要進一步關(guān)注歐盟碳市場擴容，這將擴大 CBAM 可能征收的范圍；特別是向下游行業(yè)/產(chǎn)品的擴容，可能將對我國出口產(chǎn)生較大影響。

五、全國碳市場

1、基本框架及行業(yè)影響

    全國碳排放權(quán)交易市場于 7 月 16 日啟動，需要重點關(guān)注其覆蓋范圍、總量目標、配額分配等要素，以及交易機 制、排放核算方法等帶來的影響。

（1）覆蓋范圍

    電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等八個高能耗行業(yè)將納入全國碳市場。目前，全國碳市場以 發(fā)電行業(yè)為起步，預(yù)計“十四五”期間逐步納入其他七大行業(yè)?？紤]到良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是納入碳市場的重要前提，鋼鐵、有色、建材行業(yè)生產(chǎn)工藝流程相對較為標準化，排放等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好，或?qū)⒂诘诙{入。

（2）總量目標

    從整體政策背景看，碳交易對國內(nèi)大部分企業(yè)而言仍是新鮮事物，當前的工作重點是充分驗證市場機制、推動企 業(yè)適應(yīng)相關(guān)交易流程，因此預(yù)計“十四五”期間配額總量總體充足，不會給行業(yè)帶來系統(tǒng)性減排壓力。應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的格局總體形成，協(xié)同優(yōu)化高效的工作體系基本建立，在統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)等方面取得關(guān)鍵進展，當前總體還處于建章立制階段。

從率先納入的發(fā)電行業(yè)實際執(zhí)行情況來看，初期配額分配總體充足，企業(yè)履約壓力暫時不大。碳排放配額指標會否收緊，要等市場機制充分驗證后才會逐步導(dǎo)入。

（3）配額分配

    現(xiàn)階段為 100%免費發(fā)放，之后將逐步提升有償分配占比。從國際經(jīng)驗看，配額分配一般會從免費分配開始，逐步向拍賣過度。初期以免費分配為主，根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例。

    預(yù)計分配方法當前主要采用基準線法和歷史強度法，當數(shù)據(jù)基礎(chǔ)充足時，可全部采用基準線法。配額分配方法對 控排行業(yè)將產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。結(jié)合理論分析和區(qū)域試點市場經(jīng)驗，目前適合采用基準線法的行業(yè)主要有發(fā)電、水泥、玻璃、電解鋁等， 適合采用歷史強度法的行業(yè)主要有鋼鐵、銅冶煉、造紙等。若未來一段時間，行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有明顯改善，八大重 點行業(yè)或統(tǒng)一采用基準線法。

（4）交易機制

    碳市場包括一主一輔兩個市場。全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額。在配額清繳過程中，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的 5%。

（5）排放核算

    控排企業(yè)排放核算主要包括本地燃燒排放、工業(yè)過程排放、外購電（熱）排放三項，其中外購電排放的計算方法 未來存在調(diào)整可能，外購電排放因子或由區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)購售電合同計算所得的實際排放因子。電網(wǎng)售電為“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式，控排企業(yè)外購電無法區(qū)分其來源，采用區(qū)域電網(wǎng)排放因子是合理的。2015 年新一輪電改開啟，大力推行“管住中間，放開兩頭”方式，電力用戶與發(fā)電企業(yè)已能夠直接簽訂購售電合同，區(qū)分外購電來源已具備數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（6）碳價預(yù)測

    預(yù)計全國碳市場碳配額交易價格中樞在初期略高于試點市場均值，價格中樞大致為40元/噸 CO2e，之后穩(wěn)步上漲。理論上，碳交易價格代表企業(yè)的邊際減排成本，在無明顯減排技術(shù)突破條件下，邊際減排成本將逐漸上升。

2、行業(yè)影響

（1）火電

    發(fā)電行業(yè)的配額分配采用基準線法?？傮w來看，由于在行業(yè)內(nèi)部進行了細致分類，每一類機組分別采用不同的基準值，因而一定程度上降低了上述配額分配方法對于行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影響。

   分機組來看，需要額外購買配額的機組主要是兩檔分類中的最低等級機組。300MW 等級以上燃煤機組中，排放 強度位于基準線以上的主要是亞臨界 600MW 機組；300MW 等級及以下燃煤機組中，排放強度位于基準線以上的主要是超高壓 200MW、125MW 機組。分煤種來看，褐煤的標煤碳排放系數(shù)較高，使用褐煤的機組度電排放強度明顯高于使用煙煤的機組。

    測算碳交易對于火電企業(yè)業(yè)績影響，考慮基準線約為每檔機組度電排放加權(quán)平均值，則度電利潤影響不超過 3%。

各等級機組占比：2019 年中國大陸的煤電機組數(shù)約 3000 臺，裝機容量 10.4 億千 瓦，其中，1000MW 級煤電機組 1.37 億千瓦（13.2%），600MW 級機組 3.6 億千瓦（34.6%），300MW 級 機組 2.7 億千瓦（26.0%）。因此 300MW 以下機組約 2.7 億千瓦（26.3%）。

    若進一步考慮火電企業(yè)各容量機組間碳收益和碳支出存在正負相抵，則碳交易對于火電企業(yè)業(yè)績影響將遠低于上述測算值。

（2）電解鋁

     對比火電鋁和水電鋁來看，碳交易帶來的噸鋁利潤影響為-1.8%/+7.2%。火電鋁、水電鋁噸鋁 CO₂ 排放分別為 13 噸、1.8 噸，若排放基準線取 10.8 噸 CO₂/噸鋁，則每噸火電鋁需購 買碳配額為 2.2 噸，水電鋁可出售碳配額 9 噸。在 40 元/tCO₂ 碳價下，每噸火電鋁/水電鋁利潤影響為-88/+360 元。目前每噸電解鋁盈利約 5000 元，則噸鋁利潤彈性為-1.8%/+7.2%。

     目前電解鋁外購電量采用區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子，則噸火電鋁/水電鋁利潤彈性進一步下降至-1.4%/+2.6%。自備電廠排放因子取 0.85kgCO₂/kWh，南方電網(wǎng)排放因子取 0.5271kgCO₂/kWh， 則火電鋁、水電鋁排放約12噸 CO₂/噸鋁、7噸 CO₂/噸鋁，基準線取全行業(yè)加權(quán)平均10.3噸CO₂/噸鋁，則火電鋁需購買碳配額為1.7噸，水電鋁可出售碳配額3.3噸。在40元/tCO₂ 碳價下，每噸火電鋁/水電鋁利潤影響為68/+132 元。目前每噸電解鋁盈利約 5000 元，則噸鋁利潤彈性為-1.4%/+2.6%。

    未來，碳市場對電解鋁行業(yè)影響主要集中于兩方面：（1）隨著碳價上升，碳配額交易對于電解鋁行業(yè)的結(jié)構(gòu)性影 響將會持續(xù)擴大；（2）需重點關(guān)注電解鋁行業(yè)碳排放核算時外購電排放因子的選擇，由區(qū)域電網(wǎng)平均排放因子調(diào) 整為實際排放因子時，碳交易為水電鋁帶來的業(yè)績提升將明顯擴大。

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